Alcune idee per talune iniziative di riforma della P.A.

Se è ancora valido il principio scolastico secondo cui le norme costituzionali si distinguono in precettive e programmatiche , onde fu possibile la definizione bizantina che ritenne precettiva la prima metà dell’art.40 Cost. ( Il diritto di sciopero si esercita ) e programmatica la seconda parte ( nell’ambito delle leggi che lo regolano ) , allora è opportuno far ricorso a un tale aureo principio per superare in parte il paludoso iter delle riforme costituzionali e i suoi mille trabocchetti non solo di tempi e di iter , affidandosi il più possibile a leggi ordinarie che hanno almeno il pregio di una maggiore immediatezza di approvazione e attuazione. Facciamo alcuni esempi Pregiudiziale è intanto chiarire in ogni caso con legge che cosa significa Nazione . E se ha lo stesso significato , se cioè è sempre la stessa Nazione quando si riferisce al Capo dello Stato (art. 87) , ai membri del Parlamento ( art. 67 ) , ai pubblici impiegati ( art. 98 ) o al suo Patrimonio ( art. 9 ). Forse si supererebbero tanti gratuiti e farisaici equivoci ! E se , in ogni caso , Nazione è giuridicamente cosa diversa da Paese ! Riferiamoci tanto per cominciare ad alcuni specifici articoli della Costituzione. Art.5 Il più ampio decentramento amministrativo : Si cominci con il chiarire espressamente che l’adeguamento dei metodi “ alle esigenze della autonomia e del decentramento “ debba sempre ispirarsi al principio di sussidiarietà secondo cui : “ Come non è lecito sottrarre agli individui ciò che essi possono compiere con le loro forze e di loro iniziativa per trasferirlo alla comunità, così è ingiusto affidare ad una maggiore e più alta società quello che le minori e inferiori comunità possono fare. L’oggetto naturale di qualsiasi intervento della società è quello di aiutare ( subsidium afferre ) le membra del corpo sociale , non già di distruggerle. “ ( Quadragesimo anno ) Si pensi a quante profonde innovazioni si potrebbero dar vita applicando razionalmente un tale principio in una nuova organizzazione dello Stato , sia in direzione Stato-Regioni-Comuni, sia in direzione Pubblico-Privato ! Art. 92 Nomina dei Ministri e del Presidente del Consiglio dei Ministri Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e su proposta di questi i Ministri. Con legge ordinaria venga chiarito il valore politico, i contenuti e le modalità della PROPOSTA , ( che presuppone una previa valutazione ed una scelta da un lato ; ed una adesione e una dichiarazione di fedeltà dall’altro ) e che perciò lega fiduciariamente ogni singolo Ministro al suo Presidente del Consiglio. che è il Capo dell’esecutivo e quindi del Governo ( non quindi un par inter pares ,come sostenuto fin qui anche da luminari ) ; al quale Governo nel suo complesso è prevista la fiducia o sfiducia delle Camere. Se viene invece meno il vincolo di fiducia tra un singolo Ministro e il suo Presidente ( che lo ha prescelto e perciò proposto), è a questi che spetta la dichiarazione di sfiducia e con essa il conseguente scioglimento del vincolo, la revoca e la destituzione individuale dall’incarico! Salve ovviamente le doverose comunicazioni per gli adempimenti e prese d’atto di competenza per il Parlamento ed il Capo dello Stato. E’ una soluzione logica oltre che ragionevole , e decisamente funzionale! Si consentirebbe di superare il ricorso a tante teatrali soluzioni ,che spesso hanno il sapore della ipocrisia . Art. 95 La politica del Governo e le sue funzioni Il Presidente del Consiglio dei Ministri  dirige la politica generale del Governo ,  mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo  promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri. Si affidi alla Legge ordinaria chiarire il senso politico e giuridico della cosiddetta attività di direzione generale della politica del Governo e cioè del Paese, di tutto il Paese , e di promozione e coordinamento delle attività dei vari Ministri oltre che del mantenimento della UNITARIETA’ della politica generale..( Promuovere , Dirigere , Mantenere l’indirizzo , Coordinare ). Si chiarisca insieme che l ‘unità di indirizzo politico si riferisce insieme a tutte le strutture in cui si articola e si organizza lo Stato. Centrale e Locale ( anche con riferimento quindi all’attuazione degli art. 117 e seguenti della Costituzione , comprese le norme sul federalismo fiscale !. ) . Art.95 comma terzo Ordinamento dei Ministeri : Numero,attribuzioni , organizzazione dei Ministeri .E della Presidenza del Consiglio dei Ministri. E’ già previsto che vi si debba provvedere la Legge ordinaria. Per intanto occorre anzitutto sancire formalmente la distinzione classica che individua i Ministeri ,secondo funzioni e necessità, in a ) Ministeri di mantenimento e d’ordine b ) Ministeri economici c ) Ministeri di benessere . Avremmo così A ) 1 – Interni , 2 Giustizia ; 3 – Difesa , 4 -Esteri B) economici : ripartibili , occorrendo , eventualmente in 5) -Entrate ( Finanze : reperimento delle risorse ) , 6)- Spese (Tesoro : pianificazione e ripartizione delle risorse ; valuta) e volendo anche in 7)- Programmazione;( pianificazione, coordinamento, controllo, verifica degli investimenti e dei risultati) C) a questi, massimo sette , “ Ministeri di Gabinetto “, si potrebbe aggiungere ad esempio un 8) -“ Grandi infrastrutture “ ( progettazione, coordinamento, controllo e verifica delle grandi opere civili , aeree , marittime e di collegamento informatico ). All’occorrenza se ne potrebbe creare qualche altro ancora , di volta in volta , temporaneo e di scopo o di progetto-obbiettivo ( Ministeri di missione ) in funzione di precise scelte politiche – programmatiche fatte dal Governo secondo specifiche motivate esigenze di interventi diretti , da sopprimere al raggiungimento degli obiettivi per cui furono istituiti . . Questo soprattutto se il Governo sceglie , come metodo di lavoro , quello di governare per precisi PROGETTI OBBIETTVO , dai contenuti e limiti , anche temporali , predefiniti. Rimangono tutti gli altri attuali Ministeri cosiddetti di BENESSERE ( finora previsti come Ministeri autonomi con portafoglio, che verrebbero soppressi come ministeri dello Stato Centrale ( Sanità, Istruzione, Pesca , Agricoltura ,Ambiente , Industria ,Artigianato , Lavoro etc.). le cui competenze e attribuzioni o già rientrano fra quelle devolute alle Regioni direttamente dalla Costituzione ( comprese quelle a Statuto speciale ) o che si possono ancora totalmente decentrare ad esse dallo Stato centrale, secondo previsione costituzionale ,.e con maggiore razionalità e funzionalità. E questo nello spirito e secondo il principio della SUSSIDIARIETA’.intesa ad avvicinare il più possibile i sevizi dello Stato, Centrale e Locale , ai suoi Cittadini-Utenti! Si rende allora del tutto necessario dare attuazione alla funzione costituzionale , prevista in capo al Governo nazionale, della direzione della politica generale , e quindi dell’indirizzo politico , della promozione e del coordinamento amministrativo. E del controllo e della verifica , come coronamento e completamento della funzione di Governo del Paese! Strumenti organici sarebbero a tal fine i DIPARTIMENTI di indirizzo e coordinamento ( da affidare a ministri senza portafoglio o meglio a Vice-Ministri o anche a semplici Sottosegretari ), quali articolazioni strutturali della Presidenza del Consiglio dei Ministri( in cui si sintetizza e si concretizza il Governo nazionale ) , in numero variabile secondo le esigenze operative e organizzative e secondo la stes
sa previsione costituzionale sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri. In tal modo i Ministri di Gabinetto , di missione e quelli senza portafoglio ( preposti ai Dipartimenti ) ,non dovrebbero superare complessivamente le 12/ 15 unità . Art. 97 Buon andamento e imparzialità .Competenze, attribuzioni,responsabilità dei funzionari .. Ma mentre , come ci diceva M.S. Giannini , si sono scritti volumi sulla imparzialità , poco si è detto relativamente sul buon andamento Si vuole formalmente affrontare una buona volta e seriamente il tema del “ buon andamento “ ? Chiarirne anzitutto il significato vero ? In che cosa consista , quali i limiti e i contenuti ?. Come si realizza , come si misura , si controlla e come si premia ? E come si sanziona l’andamento “ non buono “ ? Come interferisce con le innovazioni tecnologiche e la loro dinamica ? Non è cosa da poco : qui si tratta di affrontare compiutamente il tema della efficienza e della efficacia dell’azione della P.A.; della sua produttività e della economicità della sua gestione ; della meritocrazia ; dei doveri e non solo dei diritti degli operatori della P.A.; dei premi mirati legati alla produttività effettiva a risultato raggiunto e non a pioggia ; della effettiva responsabilità derivante dall’operato dei vari livelli dei suoi addetti ! E soprattutto della esigenza di chiarire una buona volta il concetto di “ funzionari “ e della loro classificazione . Ma chi sono questi FUNZIONARI ? Che fanno, come si distinguono , come si articolano o che cosa dovrebbero fare ? Come dare effettiva attuazione all’ O.d.G. del Senato che parla di “ ampi poteri decisionali “ da affidare ai dirigenti ? ( vedi odg Senato 26 giugno 1980 ) E non soltanto di quelli delle amministrazioni statali , ma anche di quelli delle autonomie locali ,che sono a più diretto contatto con i Cittadini, con gli Utenti della P.A. ! Non è il caso di riprendere seriamente le soluzioni previste dal sistema delle delle cosiddette Qualifiche Funzionali ? E anche della loro tutela e protezione dalle interferenze, di qualsiasi tipo di interferenza ( dei sindacati soprattutto , delle lobbies , politiche proprie e improprie, come Gabinetti e Segreterie di vario genere o perfino dagli stessi uomini politici etc ) che potrebbero condizionarne l’autonoma ed efficace conduzione della gestione da parte delle strutture amministrative ( ponendo fine finalmente al disastroso fenomeno tanto diffuso delle cosiddette cogestioni irresponsabili )! Quali le competenze ,le attribuzioni , le responsabilità loro proprie e di che cosa ? e come individuarle e da chi? Con quali conseguenze? Al fine anche di ovviare finalmente alle suddette “ cogestioni irresponsabili “ ! E allora , dopo la loro non equivoca individuazione , è doveroso sancire prima di tutto e per legge inequivoca appunto, la NETTA SEPARAZIONE a ) tra la sfera delle scelte politiche ( individuazione degli obbiettivi e dei tempi ,delle disponibilità finanziarie, della emanazione delle direttive generali e di massima per il loro raggiungimento, della scelta delle priorità nella concorrenza fra più obbiettivi ; della vigilanza e della verifica dei risultati e della loro proficuità) : che sono proprie delle autorità politiche ; b ) e per contro , la sfera delle scelte sulla organizzazione e la gestione ( scelte operative e gestionali , che spettano ai Dirigenti ) di tutte le risorse occorrenti per il raggiungimento degli obbiettivi già programmati indicati in sede politica ( risorse umane anzitutto, finanziarie , strumentali , ma anche procedimentali , perché anche il procedimento è una risorsa flessibile per una corretta , tempestiva ed esaustiva gestione del programma ,( nella salvezza ovviamente dei diritti fondamentali ) con costi oggi non sempre facilmente individuabili e quantificabili in tempo e denaro ; e inoltre vigilanza in corso d’opera e occorrendo correzione di rotta; responsabilità dei risultati e della economicità e proficuità della gestione). . Sarà così necessario regolamentare equamente il giudizio sulla responsabilità gestionale , pena il licenziamento , dei Funzionari ( che è cosa diversa ovviamente dalla responsabilità amministrativa -contabile, oltre che di quella penale o civile ,che sono cosa totalmente diversa ! ) affidando ad un organo terzo imparziale , super partes ,sia il relativo procedimento di accusa che quello di difesa in caso di contestazioni formali da parte dei responsabili politici , per il mancato o deficitario raggiungimento degli obbiettivi !. Occorre sintetizzare e specificare in particolare le funzioni dei “ funzionari dirigenti “ in quelle di a) funzioni di direzione, per cui essi sono preposti alle maggiori unità organiche delle Amministrazioni , e le rappresentano ,sono titolari della loro gestione della emanano dei relativi atti esecutivi ( discrezionali, vincolati ed anche definitivi secondo la loro natura giuridica ) b) di consulenza propositiva ( secondo cui essi sono i massimi esperti del settore in cui operano : cesserebbe così il malcostume delle cosiddette , pletoriche e costose consulenze esterne ) c) di vigilanza e costante controllo sull’attuazione del programma anche in corso d’opera e sulla proficuità dei risultati conseguiti ( funzione di monitoraggio ).. . Art. 98 Il servizio esclusivo della Nazione. Va assolutamente chiarito che cosa significa “ servizio esclusivo della Nazione“ : lo spirito di servizio è uno specifico diritto-dovere etico-giuridico dei pubblici dipendenti ? Quali effetti produce su tale diritto-dovere la cosiddetta privatizzazione del rapporto di lavoro? In che cosa consiste ? E poi perché il servizio esclusivo va riferito alla Nazione ? ( vedi sopra sul significato di Nazione ) e non invece al Governo o astrattamente all’Amministrazione ? Non è il caso, a questo punto , di chiarirne bene i relativi contenuti e i limiti ; la relativa rilevanza costituzionale? Siamo comunque di fronte all’annoso e spinoso problema del delicato rapporto fra politica e amministrazione ! Per cui è bene chiarire quale senso dare correttamente alla definizione del Senato che proclamava il Dirigente, nell’o.d.g. citato , “ raccordo naturale tra politica e amministrazione “ E come si rapporta lo spirito di servizio esclusivo della Nazione con quello di raccordo naturale con la politica o ancora con il classico dovere della “ fedeltà “ al superiore gerarchico , che ovviamente la cosiddetta privatizzazione non può aver superato e negato ?! E come si rapporta con il cosiddetto Spoils System, improvvidamente introdotto ? E’ consentibile una concezione proprietaria dei pubblici dipendenti da parte del potere politico o di una loro semplice sudditanza ? ( gli esempi , recenti e non , sono purtroppo significativi! ) Si tenga presente che , come ha già osservato saggiamente un vecchio uomo politico di lungo corso, molto probabilmente ,se si fosse già adottato il criterio della separazione su illustrato, fra politica e amministrazione , “ Mani Pulite “ non sarebbe stato così virulento! Sono solo alcune prime idee, su cui vi prego di riflettere ,semplicemente e senza pregiudizi pensando effettivamente all’interesse della Nazione e del Cittadino che in essa si sostanzia ! E ad una corretta formazione , quasi religiosa ,quanto meno dei Dirigenti , allo autentico spirito di servizio esclusivo della Nazione ! Grazie! Ma credo che sia tutto qui effettivamente “ il Cuore “ della Riforma della P.A.! Almeno , io penso! E come tanti altri ancora ! Se siete interessati , potrei anche procedere alla stesura del relativo articolato Senza nulla pretendere !

Che cosa è NAZIONE

Che cosa è Nazione .

Nel termine Paese emerge una accezione di natura geo-politica: territorio ,popolazione, ordinamento

Il termine Nazione è invece molto più vasto e penetrante , di natura socio-politica .

Nella Costituzione italiana viene usato il termine di Nazione all’art.9 per affermare la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico , all’art. 67 per proclamare che Essa è rappresentata dai membri del Parlamento , all’art. 87 per proclamare che il Capo dello Stato rappresenta l’ unità  nazionale e infine proprio all’art. 98 per sottolineare solennemente che i Pubblici Dipendenti sono al servizio esclusivo della Nazione !

E’ quindi il Popolo , non la popolazione,che essenzialmente emerge ed è al centro del termine Nazione , quale soggetto titolare , nel suo perpetuo e perenne divenire , nel suo passato , nel suo presente e nel suo futuro, di un complesso patrimonio storico ,linguistico, culturale ,artistico, religioso ,di quel complesso di tradizioni che lo caratterizzano e che fanno sì che esso Popolo sia quel Popolo e non altri ; ma che è anche ed insieme titolare di un complesso di bisogni, di esigenze e di frustrazioni, di speranze e di esaltazioni che ne scandiscono i momenti storico-evolutivi.

Questo è Nazione e questo è ciò al cui servizio esclusivo è posto soprattutto il Dirigente!

Santo Ch (01/03/2008)